GIẢI PHÁP & NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA VỀ HỆ THỐNG QUẢN LÝ ĐƯỜNG CAO TỐC

Lưới đường cao tốc Việt Nam chiếm một tỷ lệ không đáng kể của mạng lưới giao thông quốc gia. Những tuyến đường này qua thực tế sử dụng cho thấy các tuyến đường này đã phát huy tác dụng, khắc phục được nhiều tồn tại trên một số quốc lộ. Tuy nhiên những tuyến đường này chưa đảm bảo đầy đủ một số các yêu cầu về tiêu chuẩn thiết kế, về tổ chức giao thông, và về quản lý khai thác đường cao tốc. Các vấn đề chủ yếu tồn tại hiện nay về quản lý đường cao tốc bao gồm:

- Pháp chế quản lý chưa được kiện toàn, chưa có pháp chế quản lý riêng cho đường cao tốc

- Pháp chế quản lý không thuận tiện:

+ Nhiều thể chế quản lý cùng tồn tại đồng thời

+ Nhiều công ty, xí nghiệp quản lý cùng tồn tại

+ Phân quyền quản lý cho địa phương, khu vực, thiếu quy chế thống nhất

- Chậm trễ, chưa quan tâm đầy đủ đến công việc quản lý đường cao tốc (chỉ chú trọng việc đầu tư xây dựng đường cao tốc mà ít chú trọng tới công tác bảo trì và quản lý đường, chậm trễ trong việc lập kế hoạch quản lý đường)

- Phương thức quản lý đường bộ hiện nay không phù hợp với đường cao tốc

Pháp chế quản lý chưa được kiện toàn; ở nước ta chưa có pháp chế quản lý riêng cho đường cao tốc

- Pháp chế quản lý không thuận tiện: nhiều thể chế, nhiều công ty, xí nghiệp cùng tồn tại

- Chậm trễ, chưa quan tâm đầy đủ đến công việc quản lý đường cao tốc (chỉ chú trọng việc đầu tư xây dựng đường cao tốc mà ít chú trọng tới công tác bảo trì và quản lý đường)

- Phương thức quản lý đường bộ hiện nay không phù hợp với đường cao tốc

Qua đó thấy được sự cần thiết của việc đưa giải pháp & những vấn đề đặt ra về hệ thống quản lý đường cao tốc.

III.3.1. Thể chế quản lý khai thác đường cao tốc

Hiện nay đường cao tốc có 2 loại: đường cao tốc công ích do Nhà nước đầu tư và quản lý, đường cao tốc do các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh đầu tư và quản lý kinh doanh theo quy luật giá trị của nền kinh tế thị trường. Do chủ thể đầu tư là khác nhau nên không thể có một mô hình chung cho việc quản lý vận doanh đường cao tốc. Dưới đây là một số mô hình quản lý vận doanh đường cao tốc được áp dụng

III.3.1.1. Phân loại theo quyền hạn quản lý

Có 2 mô hình sau đây:

- Mô hình quản lý tập trung: thành lập Cục quản lý đường cao tốc riêng bên cạnh Cục đường bộ hiện có. Mô hình này có ưu điểm là có thể đáp ứng các yêu cầu đặc biệt đối với đường cao tốc về quản lý giao thông, về đầu tư, về trang bị kỹ thuật và nhân lực để tăng hiệu quả khai thác đường cao tốc. Nhưng mô hình này cũng có nhược điểm là hạn chế việc phối hợp giữa 2 cục (đường ô tô thông thường và đường cao tốc) trong những trường hợp cần có sự điều chỉnh đầu tư, trang thiết bị kỹ thuật và nhân lực…)

- Mô hình quản lý theo tuyến: đường cao tốc được chia thành các tuyến để quản lý hoặc theo mô hình quản lý hành chính, hoặc theo môt hình công ty quản lý, nhưng đều do Cục đường bộ quản lý chung. Hiện nay cách quản lý này phù hợp với tình hình phát triển đường cao tốc ở nước ta và các nước đang phát triển: có tuyến đường cao tốc do Nhà nước đầu tư, có tuyến đường được đầu tư xây dựng khai thác theo phương thức BOT hoặc nhượng quyền kinh doanh khai thác, … Nhược điểm chủ yếu của mô hình này là thiếu sự thống nhất về tiêu chuẩn quản lý, quy chế hành nghề nên có khó khăn trong việc chỉ đạo, giám sát kiểm tra của cơ quan quản lý đường bộ

III.3.1.2. Phân loại theo thể chế quản lý

Có 3 mô hình sau đây:

- Mô hình quản lý sự nghiệp: là mô hình quản lý tập trung theo kế hoạch, đơn vị quản lý tự thu tự chi, nhưng được thực hiện theo quy trình: đơn vị thu phí quản lý thu phí, số tiền thu được từ phí giao thông nộp toàn bộ lên cấp trên và chi phí quản lý do đơn vị thu phí lập kế hoạch năm, cấp trên phê duyệt và cấp phát. Mô hình này có đặc điểm là vai trò quản lý của Nhà nước cao, can thiệp rộng. Nhược điểm là hạn chế tính độc lập tự chủ của đơn vị trực tiếp quản lý thu phí, không phù hợp với cơ chế thị trường

- Mô hình công ty: công ty phải tự hạch toán độc lập, tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh. Tuy chịu sự lãnh đạo của cấp trên (Hội đồng quản trị, cục quản lý vốn Nhà nước…) nhưng bản thân công ty là một đơn vị kinh tế tương đối hoàn chỉnh. Các công ty được quyền tự chủ về nhân sự, tài vụ, kinh doanh,… do đó có điều kiện phát huy sáng tạo, linh hoạt trong kế hoạch kinh doanh. Tuy nhiên công ty gặp nhiều khó khăn khi thực hiện các quyền lực hành chính nhà nước; để khắc phục tình trạng này, vấn đề quản lý hành chính đường bộ và an toàn giao thông cần thiết có chế độ ủy quyền hoặc cử người làm việc ở công ty

- Mô hình công ty hóa đơn vị sự nghiệp: cơ cấu tổ chức và kinh phí hoạt động của công ty chủ yếu theo mô hình quản lý sự nghiệp, nhưng các đơn vị quản lý có vận dụng các phương thức quản lý hạch toán của phương thức quản lý của công ty kinh doanh (vừa theo các quy chế quản lý hành chính sự nghiệp, vừa theo quy chế quản lý công ty)

III.3.1.3. Phân loại theo nội dung quản lý

Có 2 mô hình sau đây:

- Mô hình vừa quản lý xây dựng, vừa quản lý vận doanh: đơn vị phụ trách toàn bộ các công việc có liên quan tới xây dựng và quản lý khai thác đường cao tốc như tìm kiếm vốn đầu tư phát triển đường, khảo sát – thiết kế, xây dựng, khai thác vận doanh, bảo trì, thu phí và hoàn vốn

- Mô hình quản lý vận doanh riêng biệt: sau khi đường cao tốc được xây dựng xong, việc quản lý vận doanh khai thác đường cao tốc được giao cho đơn vị chuyên về quản lý vận doanh khai thác đường cao tốc. Mô hình này phù hợp với trường hợp trên đường cao tốc có lưu lượng giao thông lớn, có sử dụng nhiều thiết bị, máy móc công nghệ cao trong quản lý đường cao tốc

III.3.1.4. Những tồn tại về thể chế quản lý đường cao tốc cần chú ý khắc phục

1. Tách rời việc xây dựng và quản lý khai thác, vận doanh đường cao tốc: việc xây dựng, bảo trì và quản lý vận doanh đường cao tốc là một hệ thống liên hệ mật thiết với nhau. Ngay từ giai đoạn lập kế hoạch, thiết kế, xây dựng đường cao tốc đã nghiên cứu các biện pháp về quản lý vận doanh, khai thác, ngoài ra chất lượng thi công các công trình trên đường cũng có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của việc quản lý vận doanh khai thác đường

2. Một tuyến đường cao tốc có nhiều chế độ quản lý: đường cao tốc là cơ sở hạ tầng giao thông vận tải do Bộ Giao thông quản lý thì việc quản lý vận doanh đường cao tốc phải do một hệ thống thống nhất của ngành giao thông vận tải theo một quy chế quản lý thống nhất. Hiện nay vẫn tồn tại, trên một tuyến đường cao tốc cả 2 ngành giao thông ngành công an cùng thực thi pháp luật, nhưng không nhất quán về các điều khoản trong các quy chế quản lý, vì vậy đã có ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc quản lý đường cao tốc và hình ảnh đường cao tốc trong xã hội

3. Một tuyến đường có nhiều đơn vị quản lý: do trên một tuyến đường cao tốc có nhiều đơn vị, công ty bỏ vốn đầu tư xây dựng hoặc chia đoạn để xây dựng nên trên một tuyến đường cũng có nhiều đơn vị quản lý và việc lập ra các trạm thu phí, quy định mức thu phí, quy trình thu phí không thống nhất đã gây cho người tham gia giao thông nhiều bất tiện và làm ảnh hưởng tới sự thông suốt của đường cao tốc

4. Không phân biệt rõ ràng giữa phương thức quản lý sự nghiệp và quản lý công ty: trong thời kỳ chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa sang nền kinh tế thị trường, từ hình thức đầu tư của Chính phủ sang hình thức liên doanh Chính phủ và các công ty trong và ngoài nước đầu tư, nhưng việc quản lý ít nhiều vẫn còn mang dáng dấp của phương thức quản lý hành chính sự nghiệp. Tình hình này có ảnh hưởng không ít đến sự hoạt động của các công ty kinh doanh, đến tính tự chủ kinh doanh, đến quy luật cạnh tranh của nền kinh tế thị trường, ảnh hưởng đến hiệu quả kinh doanh của các công ty

III.3.2. Cơ cấu quản lý khai thác đường cao tốc.

III.3.2.1. Các nguyên tắc và các vấn đề cần chú ý về tổ chức cơ cấu quản lý khai thác đường cao tốc.

Trong quá trình cải cách thể chế quản lý đường cao tốc ở nước ta phải chú ý đến vấn đề là trong một thời gian nhất định đường cao tốc ở nước ta vẫn mang hai thuộc tính: vừa mang tính công ích phục vụ cộng đồng xã hội, vừa mang tính hàng hóa. Tính công ích là đường cao tốc được xây dựng để phục vụ công cộng, phục vụ xã hội, do đó Nhà nước phải có các chính sách phát triển đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, có chính sách hỗ trợ các nhà đầu tư xây dựng, bảo trì, khai thác đường cao tốc. Tính hàng hóa thể hiện ở chỗ đường cao tốc trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được xây dựng mang tính kinh doanh thu lợi ích, phải quản lý kinh doanh đường cao tốc theo quy luật giá trị, quy luật thị trường, phải có các biện pháp huy động nguồn vốn từ nhiều thành phần kinh tế trong và ngoài nước tham gia xây dựng phát triển kinh doanh đường cao tốc

a. Các nguyên tắc bố trí cơ cấu quản lý khai thác vận doanh đường cao tốc

- Nguyên tắc lãnh đạo thống nhất: đảm bảo tính tổng thể, tính hệ thống và bảo đảm mối liên hệ giữa các hoạt động quản lý đường cao tốc không bị chia cắt, là có một thể chế quản lý khoa học thống nhất, là hội nhập được với cách quản lý chung của các nước trên thế giới

- Nguyên tắc phân cấp quản lý: trong tương lai đường cao tốc được phát triển mạnh, mạng lưới đường cao tốc sẽ chạy qua nhiều tỉnh, thành, vì vậy ở nhiều nước trên thế giới thường phân theo vùng, miền. Ngoài ra vốn đầu tư phát triển đường cao tốc được huy động từ nhiều nguồn như đã nói ở trên với nhiều phương thức đầu tư khác nhau, vì vậy cũng không thể chỉ có một cấp quản lý chung tất cả mạng lưới đường cao tốc  

- Nguyên tắc hợp tác phân công quản lý: là hình thức và nguyên tắc cơ bản của nền sản xuất lớn xã hội hóa và cũng là yêu cầu khách quan đối với quản lý đường cao tốc. Trong hệ thống chung quản lý đường cao tốc có nhiều cấp quản lý (trung ương, địa phương và các đơn vị cơ sở), có nhiều khâu quản lý (kế hoạch, tổ chức, điều hành, phản hồi,…), có nhiều hệ thống quản lý nghiệp vụ (quản lý hành chính, quản lý giao thông, quản lý bảo trì, sửa chữa, quản lý dịch vụ …) tất cả đều có bộ máy tương ứng vận hành theo chức năng được phân công. Để đảm bảo việc vận hành của các bộ máy trong hệ thống quản lý chung của đường cao tốc theo đúng chức năng được phân công, để bảo đảm chúng hoạt động có hiệu quả thì phải thiết lập mối liên hệ hợp tác chặt chẽ giữa các cấp quản lý, giữa các bộ phận chức năng và giữa các khâu quản lý

- Nguyên tắc tinh giảm bộ máy quản lý và hoạt động có hiệu quả cao: quản lý đường cao tốc là phải quản lý nhiều công việc khác nhau, nhiều kỹ thuật hiện đại và phải xử lý mọi công việc một cách kịp thời, nhanh chóng, vì vậy phải có một thể chế quản lý tinh giản nhưng đạt hiệu quả cao. Ngoài ra đường cao tốc ngoài mục tiêu công ích còn phải đảm bảo kinh doanh mang lại hiệu quả cho các nhà đầu tư. Vì vậy phải có một bộ máy tinh giản ít tốn kém và quản lý có hiệu quả mang lại nhiều lợi ích kinh doanh

b. Các vấn đề cần chú ý khi bố trí cơ cấu quản lý đường cao tốc

- Phải chú ý tính kiêm nhiệm của bộ máy quản lý: phải nghiên cứu phân tích đầy đủ đặc điểm về chức năng và yêu cầu về nghiệp vụ của các bộ phận để đảm bảo tính kiêm nhiệm cao của các bộ phận và do đó có thể tinh giản bộ máy quản lý

- Phải chú ý đến yêu cầu mở rộng dần bộ máy quản lý: trong quy hoạch phải xem xét mở rộng dần bộ máy quản lý theo yêu cầu phát triển giao thông và nội dung, khối lượng công việc phải quản lý ngày càng tăng

- Phải chú ý đến yêu cầu không ngừng đổi mới của bộ máy quản lý: thiết lập cơ cấu quản lý phải chú ý đến yêu cầu không ngừng đổi mới, hiện đại hóa bộ máy quản lý. Trong bối cảnh hiện nay, trình độ khoa học kỹ thuật về xây dựng và quản lý đường cao tốc phát triển rất nhanh, đặc biệt là phổ cập sử dụng các máy tính hiện đại, các máy móc thiết bị tự động hóa trong công tác thu thập thông tin và quản lý giám sát khống chế giao thông, quản lý thu phí tự động, quản lý văn phòng … thì bộ máy quản lý phải không ngừng đổi mới về quan niệm và phương thức quản lý, không ngừng giảm biên chế, không ngừng nâng cao yêu cầu về trình độ nghiệp vụ và quản lý của nhân viên trong bộ máy quản lý 

- Phải chú ý đến tính xã hội hóa trong việc quản lý đường cao tốc: mục tiêu chính là phục vụ xã hội, là nơi tiếp xúc rộng rãi với mọi tầng lớp trong xã hội. Vì vậy xã hội cũng có trách nhiệm đối với việc xây dựng và quản lý đường cao tốc

III.3.2.2. Cơ cấu quản lý khai thác đường cao tốc.

Phân cấp cơ cấu quản lý vận doanh đường cao tốc: dù là mô hình quản lý hành chính sự nghiệp hoặc mô hình quản lý công ty kinh doanh thì thông thường việc quản lý vận doanh khai thác đường cao tốc cũng được chia thành 3 cấp quản lý:

+ Cục quản lý đường cao tốc hoặc tổng công ty (cấp 1): phụ trách việc quản lý vĩ mô về quy hoạch xây dựng, tìm kiếm và sử dụng vốn, quy định các quy chế, tiêu chuẩn quản lý vận doanh khai thác đường cao tốc…

+ Các khu quản lý đường cao tốc hoặc các công ty chi nhánh ( cấp 2): trực tiếp phụ trách việc quản lý vận doanh khai thác một tuyến hoặc một đoạn đường cao tốc, quản lý các đơn vị thuộc khu mình quản lý

+ Các đơn vị nghiệp vụ cơ sở (cấp 3): gồm các đơn vị quản lý trạm thu phí, phòng giám sát điều khiển giao thông, đơn vị bảo trì, sửa chữa, đơn vị quản lý các khu dịch vụ, đơn vị quản lý hành chính

III.3.3. Các kiến nghị về tổ chức cơ cấu quản lý khai thác đường cao tốc

Mục tiêu của việc cải cách quản lý đường cao tốc là: thông qua việc cải cách thể chế quản lý hiện nay, dần dần xây dựng một thể chế phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, phù hợp với yêu cầu khai thác vận doanh đường cao tốc, phù hợp với tốc độ phát triển đường cao tốc hiện tại và trong tương lai, phối hợp tốt các chức năng trong bộ máy quản lý đường cao tốc, xây dựng quy chế hoạt động của các bộ phận quản lý đường cao tốc

III.3.3.1. Về cơ cấu và thể chế quản lý thu phí đường cao tốc

Một số vấn đề tồn tại liên quan tới thu phí cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện là các vấn đề sau:

- Bố trí các trạm thu phí một cách hợp lý: hiện nay vẫn có tình trạng trên một tuyến đường có nhiều trạm thu phí đã ảnh hưởng đến việc phát huy ưu thế trên đường cao tốc có thể đi lại nhanh chóng giảm đáng kể thời gian hành trình so với giao thông trên đường ô tô thông thường. Do vậy phải giảm số lượng các trạm thu phí tới mức tối đa để phát huy tính ưu việt của đường cao tốc bằng cách bố trí các trạm tại các chỗ nhập vào đường cao tốc mà không nên lập các trạm thu phí nằm ngang trên các tuyến chính của đường cao tốc.

- Bố trí hợp lý số nhân viên thu phí: số nhân viên thu phí ở các trạm thu phí phải được tính toán hợp lý, tránh cơ cấu thu phí quá lớn, nhân viên thu phí quá đông. Phải có các biện pháp (chế độ cạnh tranh, nâng cao nghiệp vụ, ý thức phục vụ,…) để tăng hiệu suất công tác, tinh giảm biên chế, nâng cao thu nhập

- Quy định hợp lý mức thu phí: mức thu phí phải đảm bảo một cách hợp lý cho các hoạt động quản lý thu phí và cho việc duy tu sửa chữa đường.

III.3.3.2. Về tổ chức cơ cấu quản lý hành chính đường cao tốc

 

Đối với việc quản lý hành chính đường cao tốc ở cấp tỉnh (hoặc trung ương) có thể có 2 phương pháp:

+ Phương án có 2 chủ thể quản lý: theo phương án này ở cấp tỉnh (hoặc trung ương) thành lập sở (hoặc cục) quản lý đường ô tô thông thường và sở (cục) quản lý đường cao tốc thuộc phạm vi mình quản lý

+ Phương án chỉ có một chủ thể quản lý: theo phương án này ở Trung ương chỉ có 1 cục quản lý đường bộ, ở tỉnh chỉ có một sở quản lý đường bộ; Cục, sở thống nhất quản lý cả đường ô tô thông thường và đường cao tốc. Về cơ cấu, thành lập thêm bộ phận quản lý riêng đối với đường cao tốc

III.3.3.3. Về thể chế quản lý ATGT trên đường cao tốc

Vấn đề tồn tại chủ yếu hiện nay về ATGT  đường cao tốc là sự phân công trách nhiệm giữa cơ quan công an và cơ quan giao thông chưa hợp lý, hình thành 2 chủ thể cùng quản lý. Theo tư duy thống nhất quản lý an toàn giao thông dưới đây đề xuất 3 phương án quản lý:

+ Phương án để phía giao thông thống nhất quản lý ATGT: cơ quan giao thông ở tỉnh, hoặc cục đường bộ thống nhất quản lý ATGT và cơ quan giao thông phải lập ra cơ cấu cảnh sát giao thông đường cao tốc tương tự như bộ phận kiểm lâm của ngành lâm nghiệp, cảnh sát của ngành đường sắt, hàng hải, hải quan

+ Phương án do phía giao thông quản lý ATGT là chính, còn việc duy trì trật tự giao thông và xử lý tai nạn giao thông vẫn do CSGT thực hiện: theo phương án này trách nhiệm chính của phía giao thông là quy định quy chế quản lý ATGT, chỉ đạo giữ gìn trật tự ATGT, chỉ đạo xử lý TNGT, thống kê phân tích TNGT, … Còn phía công an (CSGT) chủ yếu có nhiệm vụ thực thi việc chấp hành luật ATGT, giữ gìn trật tự ATGT và xử lý TNGT.

+ Phương án phía giao thông lập ra một cơ cấu quản lý ATGT và luật giao thông một cách tổng hợp: phía giao thông lập ra một cơ cấu chấp hành quy chế quản lý ATGT và luật giao thông đường cao tốc một cách tổng hợp. Thông thường quy định phía giao thông quản lý hành chính đường sá, còn phía công an quản lý ATGT theo quy chế chung do phía giao thông thiết lập. Cơ cấu này do tỉnh hoặc Cục đường bộ ra quyết định thành lập

III.3.3.4. Về quản lý kỹ thuật

Quản lý kỹ thuật có liên quan đến các lĩnh vực quản lý công trình, bảo trì, quản lý thông tin, giám sát điều khiển … Quản lý kỹ thuật đường cao tốc phải tuân thủ các văn bản pháp luật liên quan, các quy chế về tiêu chuẩn chất lượng, về quản lý kỹ thuật đường cao tốc cần phải lưu ý các vấn đề sau:

- Có chế độ trách nhiệm quy định đối với mỗi đơn vị quản lý kỹ thuật: đảm bảo việc quản lý một cách khoa học, đi vào nề nếp, tăng cường trách nhiệm, phát huy tính tích cực của đội ngũ khoa học kỹ thuật

- Có quy định về lập hồ sơ kỹ thuật tổng hợp và chế độ quản lý hồ sơ tài liệu một cách khoa học

- Có các quy chế, tiêu chuẩn quản lý kỹ thuật áp dụng đối với các bộ phận công tác của đơn vị quản lý

- Có kế hoạch đổi mới kỹ thuật trong xây dựng và quản lý để đáp ứng yêu cầu ngày một cao của đường cao tốc

- Có quy chế phối hợp công tác giữa các bộ phận

III.3.3.5. Về quản lý kế hoạch

- Trong hoạt động kinh tế thị trường, quản lý kế hoạch là yêu cầu của quy luật quản lý kinh tế trên thị trường và cũng là thủ đoạn cần thiết của các công ty để nâng cao sức mạnh cạnh tranh, nâng cao hiệu quả kinh tế

- Trong công tác quản lý kế hoạch cần thực hiện 3 nhiệm vụ trung tâm: lập kế hoạch, khống chế kế hoạch và phân tích kiểm tra.

- Trong lập kế hoạch phải đảm bảo tính nghiêm túc thực hiện các nội dung và tiến độ thực hiện kế hoạch

- Trong phân tích kiểm tra phải có chế độ theo dõi, giám sát, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch để kịp thời có những biện pháp xử lý, đảm bảo các bộ phận quản lý đường cao tốc thực hiện đúng các yêu cầu của kế hoạch đề ra, kịp thời có những điều chỉnh, bổ sung cần thiết đối với kế hoạch.